Дерегулирование рынка
перевозок Швеции

Дерегулирование рынка грузовых железнодорожных перевозок в Швеции способствовало привлечению многих новых операторов. Однако 15-летний опыт независимого от перевозок управления инфраструктурой показал, что жесткие экономические рамки, тщательное планирование, координация и проработка условий контрактов необходимы для эффективной конкуренции на железных дорогах.

Правительство Швеции готовилось в начале 2005 г. перейти к новой транспортной политике, которая может оказать важное воздействие на железнодорожный сектор в ближайшие годы. При подготовке предложений учитывались итоги многочисленных исследований по работе разных секторов рынка, а также опыт реформ на железных дорогах в Швеции, первой из западноевропейских стран, где функции управления инфраструктурой были отделены от эксплуатационной деятельности. Правительство намерено продолжить дерегулирование пассажирских перевозок, и в новой политике, вероятно, будут учтены предложения Европейской комиссии, представленные в третьем пакете железнодорожных директив.

Национальная железнодорожная администрация Banverket в свою очередь занималась анализом возможного влияния положений новой политики на сферу ее ответственности. Между тем Banverket приступила к реализации ряда крупных инвестиционных проектов после одобрения стратегии развития на 2004 – 2015 гг. в рамках существующих экономических условий.

Сферы ответственности

На фоне пессимистических оценок перспектив железных дорог в других европейских странах представляет интерес история реорганизации этого вида транспорта в Швеции. В 1988 г. проблемы железных дорог Швеции (SJ) были схожи с имеющимися в ряде стран и в настоящее время: SJ, контролируемые государством, несли существенные убытки, поглощали значительные бюджетные средства при неудовлетворительном уровне оказываемых услуг и снижении доли на транспортном рынке. В то же время политические круги не могли достаточно эффективно влиять на развитие железных дорог. Проблемы в этом секторе затрудняли, если не исключали вообще, решение транспортных вопросов в национальном масштабе, а также связанных с загрязнением окружающей среды, безопасностью и ростом нагрузки на автомобильный и воздушный транспорт.

Тогда было принято политическое решение — разделить ответственность за управление железнодорожной инфраструктурой и эксплуатационной деятельностью, чтобы соответствующие компании могли прояснить свои роли и сферы ответственности.

Banverket была создана как правительственное агентство, несущее ответственность за текущее содержание и развитие национальной железнодорожной сети. Ее деятельность финансируется за счет ежегодных субсидий и доходов в виде платы за пользование инфраструктурой. SJ реорганизованы в компанию-оператора, ориентированного на получение прибыли от оказания транспортных услуг в рамках, заданных владельцем (государством). Такое разделение ответственности дает возможность Banverket предоставлять пропускную способность и другим операторам.

В 1990 г. местные транспортные администрации получили право самостоятельно выбирать операторов для обслуживания региональных пассажирских перевозок на контрактных условиях. Это привело к открытию рынка местных пассажирских перевозок, а затем, в 1996 г., и грузовых. В результате на рынке железнодорожных перевозок Швеции в настоящее время действуют около 20 пассажирских и грузовых компаний-операторов.

В январе 2001 г. правительство предприняло следующий шаг по разукрупнению рынка, разделив SJ на шесть компаний, в том числе пассажирскую SJ и грузовую Green Cargo, которые остались государственными.

Разграничение ответственности

Разграничение ответственности между администрацией инфраструктуры и операторами первоначально преследовало цель достижения прозрачности в железнодорожном секторе и открытости рынка. Однако в действительности имели место и другие положительные явления:

• повышение эффективности. Администрация инфраструктуры и транспортные компании получают возможность концентрировать внимание на основной деятельности и потенциальных покупателях услуг. Интегрированная компания сталкивается с риском, что изначальные требования могут не соответствовать запросам новых потенциальных клиентов. В Швеции разделение сфер ответственности способствовало повышению эффективности и производительности: рост грузо- и пассажирооборота достигнут при сокращении численности работающих;
• открытость. Администрация инфраструктуры обязана представлять базовую информацию по предоставляемым продуктам и обслуживанию в виде документа Network Statement, доступного всем участникам рынка на равных условиях. Это позволяет пользователям железных дорог формулировать свои потребности, а рост спроса способствует повышению качественного уровня процесса транспортного обслуживания и поиску кооперативных решений. Принцип открытости означает также доступность информации о размерах платы за доступ и пользование инфраструктурой;
• нейтральность. Наличие независимой администрации инфраструктуры гарантирует конкурентно-нейтральное отношение ко всем компаниям-операторам. Если менеджер инфраструктуры остается в составе государственной холдинговой компании, всегда есть основания для мнения о возможности разного отношения к внешним операторам даже при существовании законодательной базы, обязывающей к нейтралитету;
• усиление конкуренции между операторами на основе равных условий способствует снижению тарифов, повышению эффективности и уровня обслуживания.

Положительный опыт

В целом накопленный к настоящему времени опыт оказался положительным, несмотря на потребовавшиеся корректирующие мероприятия по уточнению сфер ответственности Banverket и компаний-операторов. Взаимоотношения между этими сторонами строятся на основе контрактов, оговаривающих объем обслуживания и его качественные характеристики.

Дерегулирование помогло национальной промышленности снизить транспортную составляющую в себестоимости продукции и тем самым усилить ее конкурентоспособность. Железные дороги поддерживают долю на рынке грузовых перевозок на уровне 24 %, основной их объем (около 80 %) выполняет государственная компания Green Cargo. Усиливается влияние крупных грузоотправителей на этот рынок. Такие компании, как Stora Enso, Outokumpu Stainless, SSAB, IKEA и LKAB, организовали собственные международные сообщения, разработанные путем консультаций с разными поездными операторами и администрациями инфраструктуры, включая Banverket.

В пассажирских перевозках создание условий для конкуренции в первую очередь необходимо для развития региональных и пригородных сообщений. Появление достаточно большого числа компаний, эксплуатирующих новый подвижной состав и предлагающих креативные решения, способствовало значительному качественному подъему предложений в местных и пригородных сообщениях. Конкурсные условия закупок также ведут к тому, что расходы налогоплательщиков на приобретение эквивалентного или лучшего уровня обслуживания снижаются на 20 – 30 %. Полученный Banverket в 1990-х годах опыт показывает, что не стоит фокусировать основное внимание на минимальной цене контракта, эффективнее точно формулировать требования к уровню обслуживания, адекватные показатели и измерители для соответствия реального положения оговоренному. В некоторых случаях чрезмерное внимание к цене контракта как к решающему фактору вынуждает претендентов идти на неоправданный риск, чтобы получить контракт, и порождает впоследствии проблемы. В ряде таких случаев операторы оказывались неспособными выполнять условия контрактов, что вело к их прерыванию и новым конкурсам.

Несмотря на эти моменты, в прошедшем 10-летии наблюдался значительный рост перевозок пассажиров на железных дорогах. Пассажирооборот в целом вырос на 30 % за последние 5 лет (рис. 1), темпы роста региональных перевозок были еще выше. При этом темпы роста перевозок на железных дорогах превышали темпы роста спроса на транспортные услуги, что позволило этому виду транспорта увеличить свою долю на рынке за счет других. В настоящее время SJ сохраняют монополию в прибыльных междугородных коридорах, где выполняют около 90 % поездо-км. Для обслуживания дальних субсидируемых сообщений, например с городами на севере страны, создано государственное агентство Rikstrafiken, конкуренция с которым также возможна по итогам конкурсов.

 

Рис. 1. Динамика пассажирооборота, выполненного железнодорожными компаниями Швеции

На дерегулированном рынке региональных перевозок доля SJ в поездо-км близка к 50 %, выраженная в объеме перевозок снижается до 20 %. Доля в доходах значительно выше.

В современной истории достаточно часты случаи, когда дерегулирование и открытие рынка железнодорожных сообщений для конкуренции серьезно сказываются на состоянии безопасности движения. Опыт Швеции показывает, что высокие требования к безопасности можно поддерживать и в условиях дерегулированного рынка.

Инвестиционная стратегия

Деятельность Banverket направляется транспортной политикой, которую определяет парламент страны. Ее генеральной задачей является транспортная система, функционирующая в интересах общества и промышленности, социально и экономически эффективная в настоящем и в перспективе. В рамках главной задачи выделены шесть подчиненных, которые диктуют цели и задачи стратегического планирования национальной транспортной системы:

• доступность;
• высокий уровень обслуживания;
• безопасность;
• защита окружающей среды;
• позитивное региональное развитие;
• предложение равных возможностей.

Вместе с другими компаниями сектора железнодорожных перевозок Banverket разработала программу инвестиций в развитие сектора. Это начинание особенно важно на дерегулированном рынке, поскольку изменение ролей и появление новых участников сопряжено с риском выполнения ненужных работ или их дублирования в случае отсутствия координации в какой-либо форме. В таком аспекте программа сектора представляет важное средство координации инициатив участников рынка.

Долгосрочная стратегия развития инфраструктуры железных дорог Швеции определена в перспективном плане, одобренном правительством в июне 2004 г.

Работа над этим планом была начата в 1998 г. с изучения целей, стратегий и экономических условий для автомобильного и железнодорожного транспорта. За ней последовал закон об инфраструктуре транспортной системы, принятый в 2001 г. и включавший предложения по перспективным принципам планирования и экономическим условиям, в рамках которых Banverket может разрабатывать планы. Весной 2002 г. Banverket было поручено подготовить детальный план на 2004 – 2015 гг.

Этот процесс начался с полной ревизии состояния существующей сети и оценки рынков пассажирских и грузовых перевозок с участием железных дорог, на базе которых были идентифицированы узкие места сети и подготовлены предложения по немедленному их устранению.

Однако подготовленные проекты требовали инвестиций в размере 27 млрд. евро, в то время как бюджет плана был ограничен 11 млрд. Чтобы в него уложиться, Banverket пришлось создать жесткую систему приоритетов.

После одобрения правительством перспективного плана его бюджет был увеличен до 11,7 млрд. евро. В заданных экономических рамках и в пределах перечня согласованных проектов правительство и парламент должны каждую осень согласовывать текущие программы работ.

Крупные инвестиционные проекты

В число входящих в перспективный план Banverket входят следующие проекты реконструкции действующих или строительства новых линий сети железных дорог Швеции (рис. 2):

• Стокгольм, линия Citybanan. Через центр столицы проходит двухпутная линия, построенная в 1871 г. для связи Центрального вокзала с южными пригородами. Варианты увеличения провозной способности обсуждались многие годы. Выбранный вариант предусматривает строительство тоннеля в центре города для пропуска пригородных поездов. Строительство планируют начать в 2006 г., завершить в 2011 г. Бюджет проекта, который включает некоторые работы по усилению линии Mälarbanan в Вестерос, оценен в 886 млн. евро;
• Мальмё, проект Citytunnel. Осенью 2004 г. планировали начать строительство линии длиной 17 км от Центрального вокзала в направлении к постоянной транспортной связи с Данией через пролив Эресунн. По завершении строительства в 2010 г. эта связь усилит провозную способность региональных сообщений. Бюджет проекта — 760 млн. евро;
• линии West Coast и Norway/Vänern. Эти две линии связывают Копенгаген, Гётеборг и Осло. К 2015 г. практически на всем протяжении линия Мальмё — Тролльхеттан будет двухпутной. Причины технического характера и охраны окружающей среды, по которым строительство тоннеля длиной 8,5 км в горном массиве Hallansos было остановлено в 1997 г., уже решены. Завершение строительства запланировано в 2012 г. Общая стоимость работ по реконструкции направления оценивается в 800 млн. евро;
• Botniabanan. Ведется строительство новой линии длиной 190 км, которая пройдет вдоль побережья на северо-востоке Швеции и свяжет города Сундсвалль, Эрншёльдсвик и Умео. Строительство Botniabanan стоимостью 1,4 млрд. евро начато в 1999 г., по плану будет завершено в 2010 г.;
• проект линии Norrbotniabanan, которая вдоль побережья пройдет из Умео в финский город Хапаранда, находится на стадии обсуждения. Между тем действующая линия Боден — Хапаранда подлежит модернизации с изменением трассы на некоторых участках и электрификации. На эти работы выделено 290 млн. евро на 2004 – 2006 гг.;
• ряд проектов направлен на рост объемов грузовых перевозок, в частности на усиление провозной способности. Правительство выделяет дополнительно 43,5 млн. евро на развитие грузовых перевозок в 2006 – 2009 гг.

 

Рис. 2. Схема сети железных дорог Швеции

Кроме того, правительство предоставляет 4,1 млрд. евро на покрытие расходов Banverket по эксплуатации и на текущее содержание в расчете на 12-летний период. Это мероприятие должно гарантировать содержание эксплуатируемой инфраструктуры в соответствии с действующими нормами. Помимо этих средств, Banverket может использовать для покрытия расходов по эксплуатации и текущему содержанию доходы в виде платы за пользование инфраструктурой, которые достигают 650 млн. евро в год.

B. Bylund. Railway Gazette International, 2004, № 11, p. 779 – 782.